Сергей Степашин: "Ситуация на Чукотке печальная. По результатам проверки Счетной палатой обнаружены миллиардные дыры. Причем гигантские суммы потеряло государство, а отнюдь не миллиардер Абрамович".
С председателем Счетной палаты Российской Федерации беседует главный редактор журнала "ВВП" Олег ЛУРЬЕ.
– Сергей Вадимович, насколько эффективной была работа Счетной палаты Российской Федерации за прошлый год, возбуждались ли уголовные дела по результатам работы СП? – В марте Счетная палата представила в палаты Федерального собрания отчет о своей работе в 2003 году. В прошлом году сумма выявленного нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов составила около полутора миллиардов рублей, возвращено в федеральный бюджет более 265 миллионов. По материалам проверок Счетной палаты возбуждено 241 уголовное дело, в исполнительные органы власти и различные организации направлено более 440 представлений, в том числе 19 в адрес правительства Российской Федерации, а также 7 предписаний. В истекшем году при проведении контрольных мероприятий наши сотрудники часто сталкивались с ситуацией, когда при проверке формирования доходов федерального бюджета не было выявлено нарушений законов, а государство несло серьезные финансовые потери. Это связано прежде всего с так называемыми черными дырами в налоговом законодательстве, позволяющими в рамках закона минимизировать налоговые платежи. Так, проверка в республике Мордовии показала, что предоставляемые на ее территории льготы отдельным категориям налогоплательщиков в 2002 году привели к выпадению из республиканского бюджета доходов в сумме более 21 млрд. рублей. Аналогичная ситуация имела место в республике Калмыкии и Чукотском автономном округе. Счетная палата проинформировала правительство России о сложившейся ситуации и предложила внести изменения в действующее законодательство. Государственная Дума одобрила внесенные по нашей инициативе правительством России предложения по этой проблеме. Мы делаем все для того, чтобы начиная с нынешнего года бюджетная дыра, вызванная существованием "внутренних офшоров" и оцениваемая ежегодно в 60 млрд. рублей, была наконец-то ликвидирована. Об этом я проинформировал президента страны. В нынешнем году Счетная палата переходит к принципиально новой форме аудита – аудиту эффективности. Речь идет об определении – как правило, упреждающем – результативности использования бюджетных средств с точки зрения решения общегосударственных задач. Для граждан это означает, что Счетная палата усилит контроль над тем, чтобы деньги налогоплательщиков использовались не только по целевому назначению, но и эффективно, с максимальной отдачей для населения.
– Можно ли сказать, что сегодня в России уже создана действенная система финансового контроля на всех уровнях бюджетного процесса? – Говорить о создании в России полноценной вертикали государственного финансового контроля, к сожалению, еще рано, хотя сама жизнь требует создания стройной и единой системы финансового контроля. Проект Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации до сих пор находится в стадии согласования. Мы надеемся, что депутатский корпус примет необходимые решения, которые позволят обеспечить действенный контроль за ситуацией в бюджетной сфере и будут способствовать формированию системы государственного финансового контроля, отвечающей требованиям времени. Так, скорейшее принятие закона об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации содействовало бы укреплению госфинконтроля в регионах и стране в целом, помогло бы устранить коллизии регионального и федерального законодательства и подтвердить реальные полномочия региональных контрольных органов. Однако, несмотря на существующие проблемы, сегодня контрольно-счетные органы созданы и действуют в 85 субъектах Федерации. Федеральной Счетной палатой подписаны соглашения о сотрудничестве с ними. Нормой стало привлечение сотрудников местных контрольно-счетных органов к участию в проверках, проводимых Счетной палатой Российской Федерации. Формируется система внешнего финансового контроля и на муниципальном уровне. Контрольно-счетные органы созданы сегодня более чем в 70 муниципальных образованиях. Без принятия федерального закона, регулирующего деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации, осуществление полноценного внешнего контроля невозможно. На решение этой задачи направлено наше взаимодействие с Союзом муниципальных контрольно-счетных органов. Для оказания всесторонней помощи контрольно-счетным органам в их становлении и деятельности в 2000 году была создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, которая на сегодняшний день объединяет контрольно-счетные органы всех уровней бюджетной системы – федерального, регионального, муниципального. Во многих регионах контрольно-счетные органы доказали свою действенность, демонстрируют высокий профессионализм в работе, оказывают серьезное влияние на динамику развития экономики.
– По материалам проверок Счетной палаты прокуратура возбуждает достаточное количество уголовных дел. Возможно ли уменьшить размах коррупции и других экономических преступлений? – Я бы не стал сейчас говорить совсем уж пессимистично. На мой взгляд, период полного беспредела 1992–1997 годов прошел. Сейчас наиболее остро стоит проблема коррупции именно в среднем звене чиновничества. Над стариками часто просто издеваются – с пенсиями, жильем и т.д. Этих чиновников перевоспитать невозможно, пересажать – тюрем и денег не хватит. Да и кто сажать будет? Административная реформа должна сократить полномочия аппарата чиновников, которые непосредственно могут влиять на принятие экономических решений… В 2000 году, когда я пришел в Счетную палату, по нашим материалам было возбуждено два уголовных дела. В прошлом году – более 240! Это очень серьезные дела: злоупотребления в бюджетной, налоговой, финансовой, банковской сферах. Так что движение все-таки есть. Для усиления вертикали власти и более строгого контроля президент Путин создал федеральные округа. Они свои задачи выполняют, особенно в вопросе приведения в соответствие местных законов с Конституцией страны. Худо-бедно удалось навести порядок с налогами. Дыры еще большие остались, но сегодня просто так уйти от налогов уже достаточно сложно. Нет того, что было даже два года назад, в том числе в Башкирии и Татарстане. По нашим материалам закрыли практически все офшоры в стране – в Калмыкии, Байконуре, Мордовии… Считаю это главной победой Счетной палаты России. Большая проблема с Чукоткой, там минимизировались миллиардные налоги, от которых просто уходили, причем по закону.
– Действительно ли, как пишет пресса, в чукотском хозяйстве Романа Абрамовича никаких существенных нарушений Счетная палата не нашла? – Я не знаю, откуда ваши коллеги взяли такую информацию. Может быть, из окружения Абрамовича или от него лично? Ситуация на Чукотке печальная. По результатам проверки Счетной палатой обнаружены миллиардные дыры. Причем гигантские суммы потеряло государство, а отнюдь не миллиардер Абрамович. Общая картина происходившего на Чукотке хорошо видна в нашем отчете.
– Деятельность Счетной палаты недостаточно отражена в прессе. У людей будет больше поводов для оптимизма, если они будут больше знать о вашей работе. – Согласен, что надо больше говорить о наших делах. Мы должны давать информацию о своей работе, потому что мы орган представительной власти, своего рода народный контроль, ревизоры налогоплательщиков. Практически нет ни дня, чтобы о нас ничего не было в газетах. Сотрудничаем со многими печатными изданиями. Наиболее активно с журналом "Финансовый контроль", "Российской" и "Парламентской" газетами, журналом "Юридический мир" и всеми, кому не безынтересна деятельность Счетной палаты. Надеюсь, что и в вашем издании будет объективно освещаться наша работа. Другое дело – телевидение, здесь можно подумать о больших возможностях показа наших материалов. Но мы тоже ограничены. Наши материалы ежедневно представлены в программе "Точка отсчета" на ТВЦ. Мы оказали действенную помощь Сергею Владимировичу Михалкову в возобновлении выпуска сатирического тележурнала "Фитиль", где, надеемся, будут представлены сюжеты, сделанные по материалам контрольных проверок Счетной палаты. Передача уже выходит по РТР еженедельно по воскресеньям в 17 часов. Главное, чтобы информация наша была выверенная, точная и честная. Мы выпускаем бюллетень, есть у нас интернет-сайт, за год его посетили почти 500 тысяч человек. Информации даем много, будем и дальше стараться. Но, поверьте, это не всем нравится, так как мы зачастую даем весьма нелицеприятную, но правдивую информацию.
– Какова ситуация с проверкой итогов приватизации за последние десять лет? – Незадолго до назначения нового состава российского правительства Счетной палате Российской Федерации было поручено провести обобщающий анализ итогов приватизации в стране за последние десять лет. Хочу сразу подчеркнуть: эта работа обращена не в прошлое, а в будущее. Нашей главной задачей является не обличение всех несправедливостей или подсчет потерь для экономики страны от использованных методов приватизации, хотя то и другое имели место. Достаточно сказать, что от приватизации 145 тыс. предприятий бюджет получил 9,7 млрд. долларов – столько, сколько оставили за границей российские туристы только в прошлом году. А по величине разрыва между богатством и бедностью Россия, к сожалению, находится на одном из первых мест в мире. Тем не менее Счетная палата видит основную цель своей работы в том, чтобы в конечном счете дать оценку влияния последствий приватизации на осуществление стратегии ускоренного роста ВВП, повышения жизненного уровня населения и усиления конкурентоспособности российских предприятий, которую сформулировал президент России В.В. Путин. Мы хотим помочь российскому правительству ответить на вопрос: что необходимо исправить в этих последствиях приватизации, чтобы создать в стране правовые, институциональные и политические условия для "российского экономического чуда"?
– Сергей Вадимович! Получается, что виноватых в преступлениях на ниве приватизации прошлых лет не будет, вы работаете только на будущее? – Конечно, нет! Закон есть закон, и если виноват, то наказание должно быть неизбежно. Так, не предваряя окончательных выводов проводимой Счетной палатой работы, можно уже сейчас констатировать: методы приватизации, ее последствия в виде намеренного занижения цены активов, сверхконцентрации собственности, особенно в сырьевых отраслях, создают серьезные трудности на пути формирования сбалансированной конкурентоспособной экономики с большим потенциалом роста. "Естественные преимущества" России в виде мощного инженерного корпуса, плодородных земель, транзитного потенциала международного значения, двойных технологий, передовых научных школ остаются не просто недостаточно капитализированными в новой рыночной экономике, но и деградировавшими на протяжении десятилетия. Прежде Советский Союз обвиняли в том, что его государственная экономика компенсирует свою слабость, эксплуатируя природные запасы страны. Но и после приватизации основной части государственного сектора рентный характер экономики остался практически без изменений. "Рентные доходы", которые извлекают новые собственники из недооцененных активов, стали источником масштабной системной коррупции, огромного разрыва в уровнях доходов и породили массовое неприятие итогов приватизации в российском обществе. Сверхконцентрация финансовых ресурсов в руках немногих породила феномен российского "олигархического капитализма", который стал препятствием на пути развития современной банковской системы, кредита и рынка инвестиций для нового растущего бизнеса в технологически передовых отраслях. Опыт последнего десятилетия свидетельствует, что слабость нарождающихся российских институтов рыночной экономики в сочетании со слабостью разрушенных институтов государственного регулирования сделали невозможным преодоление "олигархических" искажений в структуре экономики страны. Высокие цены на энергоносители последних пяти лет позволили микшировать указанные системные искажения в экономике. Они же создали в прежнем правительстве настроения самоуспокоенности, привычку следовать политике "постепенных улучшений" на макроуровне, что привело к потере темпов рыночных реформ.
– Мы говорили о прошлом. Теперь давайте попробуем оценить сегодняшнюю ситуацию в российской экономике. И что день грядущий нам готовит? – Если посмотреть на среднесрочные программы правительства последних лет, то мы увидим, что они пошиты по выкройкам рекомендаций МВФ и Всемирного банка 1990-х годов. Эти рекомендации сыграли большую позитивную роль в достижении макроэкономической стабилизации и оздоровления финансовой системы России. Но сегодня перед страной стоят принципиально иные задачи, для решения которых мы должны выработать другие рецепты самостоятельно. Вновь избранный президент России и сформированное им правительство стоят перед серьезным вызовом одновременного решения в сжатые сроки трех стратегических задач: ускоренной модернизации экономики страны, формирования дееспособной инфраструктуры рыночной экономики и создания эффективного компактного государственного аппарата. За прошедшие четыре года были сделаны решающие шаги по восстановлению нормальной государственности в России. Без этого о движении вперед нельзя было и думать. Наступило время следующих шагов. Сейчас в России сложилась парадоксальная ситуация: в экономике остро не хватает денежных средств для финансирования программ обновления инфраструктуры, диверсификации экономики и решения острейших социальных проблем. По оценкам экспертов, для осмысленной модернизации российской экономики необходимо не менее 200 млрд. долларов инвестиций в год – примерно в три раза больше современного уровня. Но инвестиционные компании говорят, что внутренний рынок не выдержит таких денег. Ясно одно, что России требуются не только новые методы привлечения большого объема капитала, но и инструменты для освоения долговременных инвестиций российскими предприятиями. Это, видимо, потребует определения нового формата отношений с иностранными инвестиционными компаниями, банками, стратегическими инвесторами и всеми, кто может оказаться полезен в решении этой задачи. По нашему убеждению, масштабная перестройка инвестиционного процесса в стране невозможна без создания экономических, политических и организационных условий для партнерства государства, общества и частного бизнеса. Выработка ответа на этот вызов неразрывно связана с преодолением негативных последствий приватизации, которые тормозят формирование климата общественного доверия к бизнесу и государству и поддержки реформ.
– Какова роль контрольно-счетных органов в нынешних и будущих преобразованиях? – На мой взгляд, основное назначение контрольно-счетных органов состоит не только и не столько в том, чтобы выявлять как можно больше финансовых нарушений, возвращать в бюджет неправильно истраченные бюджетные средства, инициировать возбуждение уголовных дел против нарушителей финансовой дисциплины. Мы принесем государству гораздо больше пользы, если сведем к минимуму финансовые нарушения, добьемся идеального порядка в управлении общественными финансовыми и материальными ресурсами, сделаем все, чтобы это управление было максимально рациональным и эффективным. При этом важно контролировать не только процесс, ушедший в прошлое, но и моделировать будущее, предупреждать потери финансовых средств еще на стадии планирования бюджетов, осуществлять превентивный, упреждающий контроль. Поэтому я мечтаю о тех временах, когда в России установится такая дисциплина в распоряжении бюджетными средствами, что возбуждение уголовного дела против государственного чиновника будет, как это принято во многих цивилизованных странах, чрезвычайным событием. Тогда оценивать эффективность деятельности контрольно-счетных органов мы будем не по тому, сколько по их материалам возбуждено уголовных дел, а по тому, сколько средств благодаря деятельности финансовых контролеров государство сможет безболезненно для своего развития направить на удовлетворение социальных потребностей общества. Установление строжайшей дисциплины в распоряжении финансовыми средствами на каждом уровне бюджетной системы есть главное направление деятельности органов государственного финансового контроля, и прежде всего контрольно-счетных органов.
– Каковы, на ваш взгляд, основные проблемы в экономике России? – Во-первых, существует проблема эффективности государственного управления, она весьма многогранна. Например, весьма актуальной остается проблема обеспечения эффективного управления государственным имуществом, в том числе в сфере обеспечения обороны и безопасности государства. Ведь на создание военной инфраструктуры государство десятилетиями направляло более половины расходов оборонного бюджета. В итоге создано огромное национальное богатство, которое в связи с сокращением Вооруженных сил, по нашему глубокому убеждению, может и должно работать на развитие страны. Сколько проблем, связанных с реализацией военной реформы, страна могла бы решить, если бы ответственные лица разумно, эффективно для государства распорядились этой собственностью. Взять хотя бы использование военного имущества, высвобождаемого в ходе военной реформы. Численность армии и флота сократилась в разы, а количество используемых Министерством обороны зданий и сооружений всего на доли процента. На балансе Министерства обороны находится более 200 тыс. объектов казарменно-жилищного фонда с остаточной стоимостью 357 млрд. рублей. В целом за 2001 – 2002 годы подлежало высвобождению более 12 тыс. объектов недвижимости, из которых 4,5 тыс. зданий и сооружений были представлены к реализации на аукционах. Фактически было продано только 156 объектов (3,5%), а нереализованная недвижимость разрушается и постепенно приходит в негодность. Эти вопросы я подробно докладывал президенту Российской Федерации. Счетная палата попросила его поручить своим полномочным представителям в федеральных округах совместно с заинтересованными ведомствами оценить состояние и перспективы использования земельных участков, других объектов недвижимого военного имущества, в том числе сданных в аренду, и подготовить проекты соответствующих решений на этот счет. Также мы располагаем информацией о серьезных нарушениях при приватизации предприятий оборонно-промышленного комплекса и федеральных государственных унитарных предприятий Министерства обороны, да и не только предприятий военного ведомства. Имеются многочисленные факты искусственного банкротства предприятий. Неоднократно Счетная палата обращала внимание на недостаточную эффективность управления федеральными государственными унитарными предприятиями, когда в большинстве случаев деятельность предприятий не ориентируется на результат, а контроль над их финансово-хозяйственной деятельностью и перечислением части прибыли в федеральный бюджет отсутствует. Убедительно доказывали, что в существующем виде институт представителей государства в органах управления акционерных обществ и ревизионных комиссиях не оправдывает себя, не реализуются все имеющиеся возможности получения доходов от использования федерального имущества. Материал любезно предоставлен редакцией журнала "ВВП"
