Итог административной реформы в Белом доме привел к неожиданным результатам. Вместо обещанного разделения функций получился банальный передел властиА главным проигравшим стал Герман Греф. Его Минэкономразвития, выполнявшее роль генератора реформ с 2000 года, в новом правительстве фактически потеряло контроль над основными из них: административной, социальной, естественных монополий, пишет "Газета". В результате реформы кабинета министров и ее "уточнения" число ведомств выросло с 56 до 80. Правда, отвергая обвинения в раздувании структур власти, реформаторы указывают, что все новые структуры "упакованы" в блоки, во главе которых стоят министерства, определяющие политику в своей области. Количество же министерств сократилось с 23 до 15. Теперь только они имеют право разрабатывать и вносить в правительство проекты законов, то есть осуществлять правоустанавливающие функции. Правоприменением же должны заниматься федеральные службы (функции контроля и надзора) и федеральные агентства (управление имуществом и оказание услуг).
Изначально предполагалось, что каждое из трех звеньев должно работать самостоятельно. Но в результате службы и агентства целиком и полностью зависят от министров, которые утверждают им смету расходов и производят ключевые кадровые назначения, например заместителей руководителя службы или агентства. Старый конфликт интересов, когда министерства устанавливали правила игры и одновременно контролировали их выполнение, сохранился - самостоятельность надзорных органов, превращенных в федеральные службы, оказалась призрачной. Теперь глава аппарата правительства Дмитрий Козак уверяет, что "идеального разделения" правоприменительных и правоустанавливающих функций и не может быть.
Единственное, что бесспорно, - реформа привела к существенному изменению расстановки сил между ключевыми игроками в кабинете, список которых по сравнению с составом правительства Михаила Касьянова мало изменился.
Михаил Фрадков Первоначальный план административной реформы предполагал некоторое сокращение полномочий премьера за счет повышения самостоятельности министров. Но уже в "первом издании" кабинета Фрадкова напрямую премьеру подчинили две ключевые федеральные службы - антимонопольную и по финансовым рынкам. Таким образом, глава правительства получил контроль над конкурентной политикой и правилами игры на фондовом рынке, то есть над главными инструментами влияния государства на бизнес. С логикой такого подчинения спорить было трудно - деятельность ФСФР и ФАС так или иначе затрагивает интересы всех ведомств и их выведение из-под министерств выглядело как попытка, пусть и робкая, преодолеть конфликт интересов.
Через два месяца, в ходе новой реорганизации, "лечение" правительства от конфликта интересов продолжили и премьер получил возможность еще более укрепить свои позиции. Число подчиненных ему ведомств выросло до восьми. Среди них одна из самых мощных надзорных служб - по экологическому, технологическому и атомному надзору, изъятая у Минпромэнерго. От МЭРТ премьер получил Федеральную службу госстатистики и Федеральную службу по тарифам, то есть под его непосредственный контроль попали естественные монополии. Наконец, от Минпромэнерго вместе с соответствующими федеральными агентствами премьеру достались две считающиеся еще с советских времен стратегическими отрасли промышленности – атомная и космическая.
Из положений обо всех "премьерских" ведомствах видно, что речь идет фактически о новых министерствах. В каждом из них есть пункт "вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации". Но есть и одно отличие от министерств, удобное для Фрадкова: министров назначает президент, а руководителей служб и агентств – премьер.
Помимо этого премьер "определяет основные направления работы правительства", "ведет заседания правительства, систематически проводит совещания с членами правительства, руководителями федеральных служб и федеральных агентств, принимает решения по оперативным вопросам", "систематически информирует президента Российской Федерации о работе правительства". Также премьер председательствует в нескольких правительственных комиссиях: по военно-промышленным вопросам, по противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности, по экономической интеграции, по ВТО, по взаимодействию с ОЭСР, в Морской коллегии, совете по конкурентоспособности и предпринимательству, а также в федеральной антитеррористической комиссии.
Виктор Христенко Министр промышленности и энергетики Виктор Христенко статус вице-премьера потерял, но вот реальных полномочий себе прибавил. В Минпромэнерго вошли ведомства, которые Христенко и раньше курировал как вице-премьер – "промышленная" часть Минпромнауки и Минэнерго. Министерство Христенко также теперь отвечает за создание рынка доступного жилья - один из приоритетных национальных проектов, выбранных Владимиром Путиным для второго президентского срока. Активное участие принял Христенко и в разделе "наследства" МЭРТ, получив такие его куски, как реформа электроэнергетики, подготовка пока весьма "призрачной" газовой реформы, политика в сфере технического регулирования.
Христенко, с подачи премьера, все чаще выступает в роли то ли "помощника" Грефа, то ли арбитра, который "доводит до ума" предложения МЭРТ. Так получилось, например, с достаточно либеральным законопроектом о сокращении видов деятельности, подлежащих лицензированию, внесенным МЭРТ. Дорабатывают его под руководством Христенко, который к отмене лицензий относится более осторожно. Аналогичный исход имело и обсуждение на заседании правительства подготовленной МЭРТ программы поддержки промышленного экспорта: Фрадков посоветовал экспортерам "общаться", прежде всего с Минпромэнерго. Христенко намерен по-прежнему заниматься регулированием доступа к экспортным трубопроводам. На согласованиях в ведомствах находится проект положения о межведомственной комиссии по этому вопросу, которую Христенко раньше возглавлял как вице-премьер, а должен возглавить уже как министр.
Алексей Кудрин Министр финансов Алексей Кудрин практически сохранил прежний объем полномочий. Например, если раньше он курировал Министерство по налогам и сборам, то теперь ведает Федеральной налоговой службой. Впрочем, две потери Минфин понес. В старом положении о министерстве значилась задача "разработки и реализации единой политики в сфере развития финансовых рынков". Теперь этим занимается Федеральная служба по финансовым рынкам. Частично ушло от Минфина и таможенное дело. Федеральную таможенную службу курирует глава Минэкономразвития Герман Греф – именно он недавно представил коллективу службы ее нового руководителя Александра Жерихова.
Но аппаратное поражение Кудрина во многом кажущееся. Минфин отстоял за собой право определять таможенную стоимость товаров, на основе которой и устанавливается размер пошлины. Контролировать поступление самих пошлин тоже будет Минфин. Раньше таможенные сборы поступали на счета таможенных управлений в расчетно-кассовых центрах ЦБ, а уже оттуда, по распоряжениям начальников управлений, на счета Федерального казначейства. Новые же положения о Минфине и ФТС устанавливают, что участники внешнеэкономической деятельности перечисляют средства непосредственно в казначейство.
Михаил Зурабов Министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов объединил два "периферийных" в прежнем правительстве ведомства. Ни Минтруд, ни Минздрав по существу не вырабатывали стратегию развития своих отраслей. И новый Трудовой кодекс, и проект закона о медицинском страховании продвигало в основном Минэкономразвития. Теперь ситуация изменилась. Зурабов, разработавший на посту главы Пенсионного фонда (ПФР) план пенсионной реформы, теперь взял в свои руки преобразования уже всей социальной сферы.
При этом прошлые ошибки не помешали карьерному росту Михаила Зурабова. В прошлом году он не смог вовремя организовать рассылку извещений о состоянии пенсионных накоплений граждан, теперь на Минздрав ложится немалая часть работы по реализации закона о монетизации льгот. Государство обещает льготникам "социальный" пакет, куда войдут, например, бесплатные билеты на городской и пригородный транспорт. Рассылкой вновь займется Зурабов, но рискует он больше: если пенсионные извещения касались достаточно отдаленного будущего, то билеты льготнику понадобятся уже в будущем году.
В дальнейшем Минздраву предстоит "поднять" еще один "национальный проект" - перевести здравоохранение на страховые принципы, то есть окончательно уйти от советской модели бесплатной медицины. Помимо разработки социальных реформ в ведении Зурабова оказались едва ли не все насущные вопросы жизни человека – от его "благополучия" до "труда". В систему Минздрава вошли Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму.
Герман Греф Министр экономического развития и торговли Герман Греф стал главной "жертвой" реформы правительства, хотя первоначально казалось, что дела у него неплохи. В мартовской структуре правительства в ведение Минэкономразвития были переданы статистическая и таможенная службы, а также превращенное в федеральное агентство Минимущество. На этом фоне потеря отдельных полномочий - например, функции Госторгинспекции получила находящаяся в системе Минздрава Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека – казалась несущественной. Однако "империя" Минэкономразвития начала быстро распадаться.
Часть полномочий таможни пришлось разделить с Минфином, а часть осталась за Минэкономразвития только временно, до вступления России в ВТО. Статистику забрал премьер, и в Белом доме поговаривают, что такая же участь в перспективе постигнет и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Утверждая положение о Минэкономразвития на заседании правительства, Михаил Фрадков призвал министерство поделиться его "монопольной ролью". Поделиться пришлось в основном с Минпромэнерго, ему досталась большая часть полномочий Минэкономразвития в сфере структурных реформ. Именно Минпромэнерго назначено ответственным за выполнение плана очередного этапа реформы электроэнергетики, назначено оно и докладчиком по газовой реформе. Туда же отошли функции "федерального органа по техническому регулированию и уполномоченного органа по соглашениям о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов полезных ископаемых", которые ранее осуществляло Минэкономразвития. Словом, Греф все больше превращается в министра "торговли", в вопросах "экономического развития" сторонник промышленной политики Михаил Фрадков явно больше доверяет Минпромэнерго.
Однако, по данным издания, основные проблемы Минэкономразвития еще впереди. В Белом доме вдруг вспомнили, что в развитых странах, как правило, нет отдельных министерств экономики, они слиты либо с минфином, либо с ведомством, отвечающим за промышленность. И все же в практическом плане вопрос о ликвидации Минэкономразвития пока не стоит, тем более что влияние министерства можно уменьшить и с помощью кадровых решений. По некоторым сведениям, еще до конца года Германа Грефа может сменить на посту его заместитель Андрей Шаронов – чиновник хотя и либеральных взглядов, но, в отличие от Грефа, не являющийся "символом" реформ. Заместителями Шаронова могут стать нынешний замминистра Виталий Савельев и Светлана Ганеева, возглавляющая сейчас департамент инвестиционной политики и государственных инвестиций Минэкономразвития.
Игорь Левитин Министра транспорта Игоря Левитина также можно считать одним из главных неудачников в новом правительстве. После двухмесячного руководства Минтранссвязи он потерял ровно полминистерства, оставшись с транспортом, но без связи. Утешением для Левитина может служить тот факт, что развитие транспортной инфраструктуры объявлено президентом приоритетом в развитии экономики. Премьер Фрадков усердно начал выполнять указания президента и практически все свои первые поездки по стране посвятил проблемам транспорта. Левитин неизменно сопровождал Фрадкова, так что по крайней мере возможность хорошо себя зарекомендовать у министра транспорта остается.
Леонид Рейман Впрочем, потери Левитина можно считать не столько результатом его плохой работы, сколько лишним подтверждением лоббистских возможностей бывшего и нынешнего министра связи Леонида Реймана. Рейман не согласился пойти в замы к Левитину, который, по словам самого Владимира Путина, "ничего не понимает в связи", и в конце концов добился восстановления своего министерства. При этом и Минтранс, и Минсвязи остаются ярким примером сохранения конфликта интересов в нынешнем российском правительстве: в системе Минсвязи осталась Федеральная служба по надзору в сфере связи, а в системе Минтранса – Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Более того, в положении о Минсвязи прямо сказано: "Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи". Такой вот "контроль" над "надзором".